當(dāng)前，城市更新工作面臨的主要挑戰(zhàn)依舊在于資金籌措。城市更新與土地財政實現(xiàn)資金回流不同，城市更新的回報周期較長，通常需8至10年才能實現(xiàn)成本回收。
2025年兩會政府工作報告中，首次將城市更新置于新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略框架下，明確提出“打造宜居、韌性、智慧城市”目標(biāo)，中央及地方財政、專項債、政策性金融工具等資金渠道協(xié)同發(fā)力，城市更新進(jìn)入“精準(zhǔn)滴灌”時代。
2024年中央預(yù)算內(nèi)投資下達(dá)城市更新領(lǐng)域1200億元，同比增加35%。2025年超長期特別國債（20-30年）新增額度8000億，重點傾斜城市更新；專項債額度中15%明確用于城市更新，單個項目最高可申請15億元。
一、資金投向
01政策性資金投向
1.中央預(yù)算內(nèi)投資
中央預(yù)算內(nèi)投資是由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)管理和安排的、用于固定資產(chǎn)投資的中央財政性建設(shè)資金，作為政府投資的一部分，不增加地方債務(wù)壓力，無需償還。中央預(yù)算內(nèi)投資有系統(tǒng)、官方的政策文件，每個專項領(lǐng)域都有對應(yīng)的專項政策文件。2025年安排中央預(yù)算內(nèi)投資7350億元。中央預(yù)算內(nèi)資金重點解決民生短板問題，重點支持老舊小區(qū)及城中村房屋修繕、環(huán)境整治、配套設(shè)施完善等民生短板項目，涵蓋燃?xì)夤芫W(wǎng)老化改造、供水管網(wǎng)漏損治理及危舊住房安全改造。
2.超長期特別國債
超長期特別國債是中央發(fā)行的債券，屬于債務(wù)性資金，全部通過轉(zhuǎn)移支付安排給地方使用，還本付息由中央承擔(dān)。超長期特別國債相關(guān)政策較為分散，無系統(tǒng)官方文件，申報時需及時關(guān)注發(fā)改委獲取最新政策。2025年超長期特別國債（20-30年）新增額度8000億，重點傾斜城市更新。超長期特別國債關(guān)注涉及國家戰(zhàn)略性、長期性的項目。重點支持城市燃?xì)?、排水等地下管網(wǎng)改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造（含電梯更新等設(shè)備改造）及防洪排澇等具有百年工程屬性的城市更新項目。
3.地方政府專項債券
專項債是以政府為實施主體，通過城市更新專項債或財政資金+專項債形式進(jìn)行投資。優(yōu)勢是?？顚Ｓ?，資金成本低，運作規(guī)范；劣勢是專項債總量較少，投資強(qiáng)度受限，經(jīng)營提升效率不高。2025年安排地方政府專項債券4.4萬億元，專項債額度中15%明確用于城市更新，單個項目最高可申請15億元。重點支持老舊街區(qū)、廠區(qū)轉(zhuǎn)型提質(zhì)及棚戶區(qū)改造（可通過土地出讓、商業(yè)租賃等實現(xiàn)收益），優(yōu)先投向停車場、商業(yè)配套等具備一定收益的更新項目。
02財政資金補(bǔ)助投向
財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2024年4月30日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展城市更新示范工作的通知》，明確示范城市的中央財政補(bǔ)助資金重點支持四大方面：城市地下管網(wǎng)更新改造、城市污水管網(wǎng)全覆蓋樣板區(qū)建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、老舊片區(qū)更新改造四大領(lǐng)域。具體項目上不得重復(fù)使用2023年增發(fā)國債資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、車購稅資金、超長期特別國債等其他渠道中央財政資金。
03政策性銀行貸款投向
1.專項借款投向住建部、財政部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局印發(fā)《關(guān)于通過專項借款支持城中村改造工作方案》的通知（建?！?023〕80號），專項借款支持符合條件的城中村項目的前期工作、征收補(bǔ)償安置、安置住房建設(shè)以及安置住房小區(qū)的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。專項借款期限不超過5年，利率由貸款銀行按照市場化和保本微利原則，根據(jù)項目風(fēng)險情況等合理確定。
2.城市更新貸款投向政策性銀行城市更新貸款主要針對公益性、準(zhǔn)公益性項目，且根據(jù)貸款相關(guān)規(guī)定，不能向房企發(fā)放此類固定資產(chǎn)類貸款。城市更新的政策性銀行貸款主要面向拆遷安置、生態(tài)環(huán)境治理、住宅修繕改造、基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級及配套、歷史風(fēng)貌保護(hù)與文化傳承，且項目需避免單獨以拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為建設(shè)目標(biāo)。在申請要求上，一般要求地級市及以上政府出臺相應(yīng)的《城市更新管理辦法》進(jìn)行制度保障，貸款期限一般不超過20年。
04市場化資金投向
1.城市更新商業(yè)貸款投向城市更新的商業(yè)貸款主體為商業(yè)銀行，重點面向?qū)Τ鞘校ńǔ蓞^(qū)）以及縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊文化（旅游）區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村等舊城鎮(zhèn)進(jìn)行的綜合整治、功能完善、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等更新改造活動，以盈利為主要目標(biāo)。融資僅限用于支付拆除重建類城市更新項目拆遷階段拆遷費用、貨幣補(bǔ)償款、臨時安置費用、平整費、回遷安置房建設(shè)資金、借款利息支出和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金，以及后續(xù)項目開發(fā)建設(shè)等合理資金需求，包括置換用于上述用途合規(guī)借款的貸款。
融資不得直接或間接用于借款人繳交土地出讓金、支付土地購置費用、進(jìn)行股權(quán)投資、進(jìn)入證券期貨市場等，且不得繞道通過信托機(jī)構(gòu)用于土地儲備項目。不得用于并購融資。
2.城市更新基金投向城市更新基金目前由政府支持，國有企業(yè)牽頭，聯(lián)合社會資本設(shè)立城市更新基金，成為一種新的模式探索。主要服務(wù)于片區(qū)綜合性城市更新項目。城市更新基金的投資人以房地產(chǎn)和建筑施工企業(yè)為主，更多聚焦城市更新類型中的老舊小區(qū)更新、城中村更新，對于舊工業(yè)區(qū)更新、歷史文化承載區(qū)更新項目投資傾斜較少。城市更新基金更多傾向于政府重點推進(jìn)、資金需求量大，收益回報和退出機(jī)制明確的項目。優(yōu)勢是能夠整合各方優(yōu)勢資源，多元籌集資本金及實施項目融資，加快項目推進(jìn)；劣勢是目前城市更新投資回報收益水平、期限等與城市更新基金資金的匹配性不強(qiáng)，投資回報附加要求多，退出機(jī)制不明確，面臨實施上的諸多挑戰(zhàn)。
二、謀劃建議
01聚焦城市更新領(lǐng)域資金投向，系統(tǒng)精準(zhǔn)謀劃
政策導(dǎo)向錨定方向：建立"政策-項目-資金"匹配表，逐個領(lǐng)域?qū)?biāo)三大資金投向。聚焦新型城鎮(zhèn)化、雙碳目標(biāo)、民生改善等國家戰(zhàn)略，重點投向老舊小區(qū)改造、海綿城市、地下管網(wǎng)建設(shè)等補(bǔ)短板項目，同步謀劃智慧城市、綠色建筑等新興領(lǐng)域，確保項目與資金投向清單高度契合。
資金屬性匹配項目：中央預(yù)算內(nèi)資金聚焦保障性安居工程、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面；國債重點投向公益性強(qiáng)、社會效益高的市政基礎(chǔ)設(shè)施；專項債優(yōu)先支持有一定收益的片區(qū)綜合開發(fā)、產(chǎn)城融合項目；政策性銀行資金則精準(zhǔn)對接城市更新示范項目及長周期可持續(xù)項目。
02規(guī)范前期工作，提高項目成熟度
申報政策類資金，評審專家主要依據(jù)申報單位提報資料評判項目實施條件，項目成熟度屬于最關(guān)鍵的評審指標(biāo)。
一是要提前謀劃項目，啟動前期工作；二是要盡可能地把能夠證明項目成熟度的文件作為附件提報，比如必備文件：立項批復(fù)、用地、環(huán)評、節(jié)能等審查文件；加分文件：初步設(shè)計批復(fù)、招標(biāo)文件、項目"四證"等。
項目成熟度高，資金下達(dá)后可迅速支出，形成實物工作量，帶動有效投資。引進(jìn)專業(yè)機(jī)構(gòu)提前開展項目可行性研究與合規(guī)性審查，建立"謀劃-儲備-申報-實施"動態(tài)管理機(jī)制，確保"資金等項目"而非"項目等資金"。
03注意申報條件，有效規(guī)避項目風(fēng)險
支持范圍：提前對接財政/發(fā)改部門，獲取"負(fù)面清單"。城市更新專項支持范圍聚焦為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，基本無收益，更新改造緊迫性較高的內(nèi)容，屬于政府投資支持的范疇。不能將商業(yè)類、產(chǎn)業(yè)類的更新改造納入范圍，否則影響項目申報成功率。
申報要求：項目必須納入當(dāng)?shù)爻侵写甯脑煲?guī)劃或年度計劃，并且完成項目立項、可行性研究報告批復(fù)等相關(guān)前期手續(xù)，確保項目的合法性和可行性。具備明確的資金使用計劃和項目實施方案，以保障資金的有效使用和項目的順利實施。
申報要點：中央預(yù)算內(nèi)資金重點支持保障性安居工程配套設(shè)施（排水管網(wǎng)、充電樁等），需具備可研批復(fù)、30% 自有資金且開工率≥60%；超長期國債聚焦地下管網(wǎng)、防洪排澇等“百年工程”，要求項目周期≥15年并配備全生命周期運維方案，2025年新增數(shù)字化改造（如智慧水務(wù)系統(tǒng)）；專項債優(yōu)先投向停車場、商業(yè)配套等收益性更新項目，要求收益/融資本息比≥1.1倍，由財政和住建部門聯(lián)合申報。
申報時間：中央預(yù)算內(nèi)資金于9-12月開展項目集中申報。超長期國債根據(jù)國家重大戰(zhàn)略需求靈活安排，通常提前3-6個月啟動申報。專項債7-9月開始提前批項目儲備、次年3-6月開展常規(guī)批發(fā)行。按照中央預(yù)算內(nèi)、國債、專項債申報時間，合理制定城市更新類項目申報計劃，3-4月：完成項目可研、環(huán)評、土地證等前期要件，5-6月：通過發(fā)改委系統(tǒng)申報中央預(yù)算內(nèi)資金，7-8月：申報特別國債財政部項目庫，9-10月：專項債"提前批"申報（重點關(guān)注9月財政部培訓(xùn)），11-12月：爭取納入省級城市更新重點項目清單。