自2017年國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)文發(fā)布以來(lái)，EPC模式在我國(guó)（尤其是政府投資項(xiàng)目上）發(fā)展勢(shì)頭迅猛（雖然坊間仍然有大量“真假EPC”的討論），但在工程實(shí)踐中，EPC越來(lái)越明顯遭遇到“叫好不叫座”的困境（甚至連“叫好的聲音”也越來(lái)越少了）。
EPC的實(shí)施各方都不滿意，發(fā)包人認(rèn)為EPC的最大好處“加快進(jìn)度”并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，總承包商認(rèn)為“承擔(dān)了更大的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，但并沒(méi)有得到相應(yīng)的回報(bào)”，財(cái)評(píng)、審計(jì)的監(jiān)督部門認(rèn)為“EPC留下了大量的爛攤子，沒(méi)法評(píng)，也沒(méi)法審。”
從合同的視角來(lái)講，上述種種現(xiàn)象都可以歸納為合同的履約效率下降。當(dāng)然，造成這一問(wèn)題的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，本文期望從EPC的本質(zhì)屬性上對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行探討。
這是我們?cè)趯?duì)EPC的認(rèn)知上產(chǎn)生的第一個(gè)困惑。眾所周知，談EPC離不開(kāi)FIDIC，2017年12月，國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì) （FIDIC）發(fā)布的銀皮書中對(duì)適宜采用EPC模式的適用條件做出規(guī)定：“…由承包商進(jìn)行所有設(shè)計(jì)，能夠承擔(dān)全部設(shè)計(jì)和施工的責(zé)任，交付成果滿足雇主所設(shè)定的功能標(biāo)準(zhǔn)…”，同時(shí)將“如果雇主意欲密切監(jiān)督和控制承包商工作，或者想要對(duì)大部分施工圖進(jìn)行審核”等規(guī)定為不適宜采用EPC模式的情況。
可以看出FIDIC認(rèn)為適合EPC的項(xiàng)目是不確定性程度高，需要更好地利用總承包商設(shè)計(jì)、施工聯(lián)動(dòng)及技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)以彌補(bǔ)發(fā)包人管理能力弱的不足。因此，“雇主”關(guān)心的只是交付成果和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而放松了過(guò)程性的管控。
而我國(guó)2019年《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）中明確提出：“建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目，適宜采用工程總承包方式。”這很明顯是為了降低EPC的發(fā)包時(shí)點(diǎn)前移造成的項(xiàng)目不確定性。為了滿足發(fā)包人對(duì)控制權(quán)的把控，達(dá)到防止項(xiàng)目投資失控的目的，從而對(duì)于采用工程總承包模式的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)方案等設(shè)定門檻，同時(shí)對(duì)發(fā)包人要求的詳盡程度提出更高要求。
概括起來(lái)說(shuō)，FIDIC認(rèn)為不確定性程度高的項(xiàng)目才需要用EPC，而我國(guó)的規(guī)定則是明確的項(xiàng)目才適合采用EPC。由此可見(jiàn)，雖然同為EPC，但發(fā)包人采用EPC模式時(shí)的根本意圖迥異，因此，技術(shù)方案成熟度及發(fā)包人管理能力差異引起的發(fā)包人對(duì)控制權(quán)需求的兩極化使得工程總承包模式適用范圍存在雙重性。
在此，我們不去判斷兩種EPC模式的優(yōu)劣或者正誤，我們只立足于兩種EPC模式都是工程實(shí)踐中的實(shí)際存在這一客觀現(xiàn)象進(jìn)行分析。為什么EPC在我國(guó)推廣后進(jìn)行了本土化改造呢？應(yīng)該是基于以下三個(gè)原因。
（1）弱信任環(huán)境阻礙了發(fā)承包合作伙伴關(guān)系的成立。工程總承包模式要求發(fā)承包雙方形成基于雙贏理念的合作伙伴關(guān)系。建立伙伴關(guān)系的前提是發(fā)承包雙方具有強(qiáng)信任關(guān)系，但由于我國(guó)的社會(huì)發(fā)展的階段以及長(zhǎng)期采用DBB模式形成的強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制，發(fā)承包雙方很難在短時(shí)間內(nèi)從委托關(guān)系轉(zhuǎn)變成強(qiáng)信任關(guān)系，難以滿足工程總承包模式中合作策略的使用條件。
（2）盈余分享與政府投資管控目標(biāo)沖突影響激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建。工程總承包模式要求更大程度的發(fā)揮承包人的綜合管理能力和技術(shù)創(chuàng)新能力，因此需要建立有效的激勵(lì)機(jī)制。我國(guó)工程總承包模式在政府投資領(lǐng)域大力推行，在政府投資項(xiàng)目需要面臨的各種嚴(yán)格監(jiān)督和審核下，承包人即使在限額設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上通過(guò)設(shè)計(jì)優(yōu)化節(jié)約建造成本，發(fā)包人很難同意將盈余以報(bào)酬的方式分享給總承包商。因此盈余部分的有效分享與政府投資管控目標(biāo)沖突使得有效的激勵(lì)機(jī)制難以建立。
（3）采用工程總承包模式的政府投資項(xiàng)目在功能要求描述上產(chǎn)生困難。工程總承包模式適用功能要求易于明確描述的項(xiàng)目。由于政府投資項(xiàng)目大多為房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施居多，而該領(lǐng)域較少涉及復(fù)雜設(shè)備采購(gòu)及安裝，故其產(chǎn)出指標(biāo)很難準(zhǔn)確描述，導(dǎo)致發(fā)包人要求中在功能要求的描述上存在困難，而表述不得當(dāng)?shù)陌l(fā)包人要求會(huì)導(dǎo)致發(fā)包人難以在建設(shè)成果有效把控總承包商。
所以，F(xiàn)IDIC合同條件下描述的EPC模式在我國(guó)的推廣是有一定困難的（當(dāng)然也不排除實(shí)踐中存在的可能），而基于中國(guó)的特有情景產(chǎn)生的中國(guó)式的EPC。這兩種工程總承包模式下形成了技術(shù)成熟度與發(fā)包人對(duì)控制權(quán)需求的兩極化的關(guān)系。我們可以將FIDIC規(guī)定的EPC稱為I型EPC，將中國(guó)式本土化改造后的EPC稱為II型EPC。
以上的分析只是為了厘清EPC存在兩種不同的源發(fā)性目的，并不是造成管理困境的根本性原因。導(dǎo)致管理困境的根本原因在于EPC源發(fā)性目的與EPC實(shí)施機(jī)制（或者說(shuō)控制權(quán)配置方案）之間的錯(cuò)配。從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案設(shè)計(jì)的角度來(lái)闡述這一問(wèn)題會(huì)更加清晰。
I型EPC的適配方案應(yīng)該是“基于項(xiàng)目復(fù)雜性選擇EPC——充分發(fā)揮總承包商的技術(shù)能力和管理能力——控制權(quán)向總承包商大量讓渡——發(fā)包人重點(diǎn)關(guān)注交付結(jié)果——承包人承擔(dān)絕大部分風(fēng)險(xiǎn)（表現(xiàn)為固定總價(jià)計(jì)價(jià)模式）”。II型EPC的適配方案應(yīng)該是“基于嚴(yán)格管控的需要選擇EPC——防范承包商降低功能標(biāo)準(zhǔn)或通過(guò)設(shè)計(jì)優(yōu)化取得超額利潤(rùn)——發(fā)包人保留大部分項(xiàng)目控制權(quán)——發(fā)包人同時(shí)關(guān)注交付成果和實(shí)施過(guò)程——發(fā)承包雙方基于控制權(quán)的分配設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案（表現(xiàn)為合同中設(shè)計(jì)詳細(xì)的可調(diào)價(jià)條款）”。
但在工程實(shí)踐中，發(fā)包人很可能忽略掉EPC的兩種不同源發(fā)性目的下的適配方案選擇，而只選擇對(duì)自身最有利的控制權(quán)配置及風(fēng)險(xiǎn)分配方案，而非有利于項(xiàng)目各方責(zé)權(quán)利的合理分擔(dān)（直白一些就是權(quán)利主要是我的，風(fēng)險(xiǎn)主要是你的）。這種錯(cuò)配的控制權(quán)配置將會(huì)導(dǎo)致發(fā)包人要求詳略程度選擇、風(fēng)險(xiǎn)分配、合同設(shè)計(jì)的偏差，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)生負(fù)面影響，由此進(jìn)一步造成工程總承包模式發(fā)展的管理困境。工程實(shí)踐中發(fā)包人若未能明確兩種類型的界限，選擇不利于項(xiàng)目各方責(zé)權(quán)利的合理分擔(dān)方案，那么錯(cuò)配的工程總承包類型與控制權(quán)配置將會(huì)引起項(xiàng)目的糾紛與索賠，從而大大降低了EPC本應(yīng)具備的合同履約績(jī)效。
另附：在工程實(shí)踐中，還有很多固定總價(jià)計(jì)價(jià)模式采用了總價(jià)只能調(diào)低不能調(diào)高的固定模式，這種單方向調(diào)整的所謂固定總價(jià)模式在履約中遇到的困難就更加一言難盡了。懂的都懂，“執(zhí)手相看淚眼，競(jìng)無(wú)語(yǔ)凝噎”。